Mercado eléctrico dominicano: ¿Quién regula a quién?


Este articulo fue publicado el 8 de julio 2020 en el periódico digital Acento.

Por Mirna J. Amiama Nielsen

Todo regulador de mercado dicta las reglas que emulan un espacio competitivo en mercados cuando, por razones técnicas o económicas, no basta con el libre juego de la oferta y la demanda para que los precios y las otras condiciones de comercio sean acordes a la competencia efectiva.  La intervención del estado se justifica para arbitrar las relaciones entre los agentes, en beneficio de los consumidores.

Una sucesión de decisiones de políticas públicas desacertadas del gobierno central (con este término me refiero a todos los gobiernos desde 1997 hasta la fecha) ha instaurado un marco institucional para regular el mercado eléctrico ineficiente y disfuncional para los agentes del mercado, en perjuicio de los consumidores finales (usuarios no regulados).

La reforma y reestructuración de la antigua Corporación Dominicana de Electricidad (“CDE”), realizada en virtud de la Ley No. 141-97 Sobre Reforma de la Empresa Pública, produjo el mercado eléctrico en la República Dominicana.

El proceso antes señalado conllevó la escisión de la CDE, empresa de capital estatal, monopólica y propietaria de prácticamente la totalidad de la infraestructura eléctrica, en un grupo de empresas con propiedad tanto privada como pública; el estado debió instituir en consecuencia, la regulación eléctrica, contenida en normas diversas y en la Ley General de Electricidad No.125-01 -modificada- (LGE) y su Reglamento de Aplicación.

El propósito de dicha regulación fue instaurar las condiciones propicias para que el mercado eléctrico operase de forma eficiente, segura, y competitiva, adonde ello fuera posible.

Para alcanzar dicho propósito, la LGE creó varias instituciones estatales: la Comisión Nacional de Energía (“CNE”) para la definición de política energética, la Superintendencia de Electricidad (“SIE”) para regular el mercado, y el Organismo Coordinador (“OC”) para operar del sistema. 

En este artículo presentamos sólo algunos casos de desarticulación institucional del sector eléctrico, al margen de la LGE, como ejemplo de la necesidad de que nos planteemos una reforma profunda en esta materia.

La LGE asignó un papel limitado, a la reformada CDE (ahora Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales -CDEEE-).  El párrafo del Art.138 de la LGE ordenó concluir la escisión de la antigua CDE (que había comenzado con la reforma bajo Ley 141-97), y la formación de las empresas de transmisión y de generación hidroeléctrica, como personas jurídicas separadas de la antigua CDE. 

El mismo artículo en su parte capital, fundó una nueva institución que denominó Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE),y le asignó el rol de “liderar y coordinar las empresas eléctricas” y “la electrificación rural y sub-urbana” en comunidades en desventaja económica; por último le atribuyó la administración de los contratos con los Productores Independientes de Electricidad (IPP).

Resulta que en la realidad la antigua CDE, nunca dejó de existir.  Fue escindida, pero la concentración de poder y el control sobre el sector continúan allí.  Maneja los recursos financieros del sector. 

Tomemos el caso de la tarifa del servicio eléctrico. El gobierno central renunció de facto a cumplir con la regulación de tarifa que se había diseñado al momento de la reforma, y procedió a subsidiar la tarifa a los usuarios regulados, al margen de la regulación.  Esta decisión de política pública es una de las causas del déficit financiero del sector eléctrico.

En consecuencia, la Superintendencia de Electricidad quedó supeditada a las decisiones del gobierno central, contrariando la autonomía conferida por LGE a la misma.

El gobierno central ha creado fondos especiales de subsidio no contemplados en la LGE, comisiones presidenciales con atribuciones paralelas y superpuestas a las que corresponden a las instituciones legalmente instituidas; atribuye por decretos sucesivos a la CDEEE funciones que la LGE nunca tuvo intención de atribuirle.

La situación de facto es que el gobierno central, al margen de la LGE, le confirió el control absoluto del sector a la CDEEE, marginando así a la SIE en su papel de regulador del sistema y a la CNE como definidor de políticas.  ¿Quién es que decide la regulación de las tarifas de distribución? ¿Acaso la Superintendencia, la CDEEE, el gobierno central?

A esta realidad se adiciona la adopción de la Ley de Incentivo a las Energías Renovables 57-07, cuyo objeto es muy loable, sin embargo, su marco institucional es defectuoso e ineficiente. Dicha ley confirió a la CNE la potestad de concesionar los proyectos de generación de energías renovables y de cualificar el otorgamiento de los incentivos fiscales. 

La atribución de concesionar empresas de generación había sido conferida a la SIE por la LGE.  La Ley No. 57-07 contempla una especie de interconsulta de la CNE con la SIE, generando una situación jurídica atípica y por demás costosa para los peticionarios de concesiones.  Esta situación abona a la desestructuración del marco jurídico e institucional del mercado eléctrico.

Un piso más en la Torre de Babel institucional del mercado eléctrico, lo constituye la creación del Ministerio de Energía y Minas (“MEM”) la luz de la Ley No. 100-13, modificada por la Ley No. 142-13.  Esta ley no hace sino complicar el ordenamiento jurídico e institucional del sector de tal manera que su implementación requiere de un bisturí. 

Lo que es peor, deja sin resolver los problemas de superposición de atribuciones legales y de facto existentes a la fecha, y crea otras adicionales, especialmente en lo atinente a la CDEEE, sustrayendo atribuciones originalmente conferidas al ministerio, concretamente las del Artículo 2 de la Ley No. 100-13 que convertía al MEM en el órgano rector del sistema, así como los literales e) y f) del Art.3 relativos a las energías renovables (todavía no entiendo porqué esto se atribuye a la CDEEE, cuando por Ley 57-07 correspondía a la Comisión Nacional de Energía).

Las nuevas autoridades deben acometer la tarea de reducir el tamaño del estado en el mercado eléctrico, comenzando por el rediseño institucional, creando reglas que permitan una eficaz regulación del mercado y un correcto diseño de políticas.

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