Política de competencia, elecciones presidenciales y congresuales


En el ordenamiento jurídico dominicano, el trazado de la política de competencia, encargada de promover la democracia de los mercados en provecho del bienestar social, es una responsabilidad primaria de la Comisión Nacional de Defensa a la Competencia (Pro-Competencia), órgano descentralizado y autónomo del Estado Dominicano. Su actividad politécnica se ejecuta a través del ejercicio efectivo de las potestades del organismo: la sancionadora, la reglamentaria y la de abogacía a cargo de su Consejo Directivo, así como la persecutoria, responsabilidad de su Dirección Ejecutiva. 

Una golondrina no hace verano y, luego de 3 años y 6 meses de activación de su potestad sancionadora, a la fecha solo un expediente, el relativo al mercado de cervezas, ha ordenado la cesación de prácticas anticompetitivas. Como antes he comentado en esta columna, existen agencias internacionales de carácter independiente, encargadas de realizar mediciones que auditan la eficacia de organismos como Pro-Competencia. El órgano regulador dominicano, al mantener estándares incipientes, no ha sido considerada para una clasificaciónpor el World Competitition Review, principal calificadora global de agencias de competencia. Al margen de lo anterior, al encontrarnos en la víspera de elecciones presidenciales y congresuales, es preciso enfocarse en el papel que juegan el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en esa dinámica. Resulta aconsejable que el votante conozca cómo se conforma la política de competencia del país; cuál es el rol del Presidente de la República y del Congreso Nacionalen ese quehacer; y finalmente, de qué manera se pronuncian a este respecto los programas de gobierno de los tres candidatos presidenciales con mayor porcentaje en las encuestas.

Si bien todos los actos administrativos que dictan los órganos internos de Pro-Competencia, para la defensa de la competencia, perfilan el pensamiento político-regulatorio del organismo en la materia, es la alta gerencia de la institución pública la llamada a exponer cómo alcanzará el objetivo perseguido por Ley General de Defensa a la Competencia, núm. 42-08, del 26 de enero de 2008. Siguiendo las mejores prácticas internacionales, existe una previsión ordenada por el legislador dominicano al Consejo Directivo de Pro-Competencia, contenida en el artículo núm. 31, literal “o)” de la Ley núm. 42-08: “Proponer al Poder Ejecutivo las políticas nacionales de promoción y defensa de la competencia; en particular aquellas medidas y acciones que tengan por objeto facilitar la entrada al mercado de nuevos competidores, incluyendo desburocratizar y modernizar la administración pública y mejorar el entorno económico para un mejor desempeño de los agentes económicos.”Como se aprecia, la Ley núm. 42-08 no dejó a la improvisación el orden público de dirección. Se necesita definir cómo se cumplirá su objetivo. Las potestades disfrutadas por los órganos internos de la entidad antes mencionados deben estar en sintonía con una manifiesta visión político-regulatoria. Esto no solo lo demanda la Ley núm. 42-08, orgánica de un derecho fundamental, la libre y leal competencia, es una función que se desprende de los términos de la Ley núm. 1-12, de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, promulgada el 26 de enero de 2012. La conjunción de los estatutos legales demanda de Pro-Competencia la comunicación al Poder Ejecutivo y a la sociedad, de esa política.

Como todo plan estratégico institucional (PEI)destinado al desarrollo de una política pública, el instrumento debe abarcar elementos indispensables. A criterio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la planificación estratégica de instituciones públicas debe manejar presupuestos orientados a resultados. La sociedad dominicana no ha conocido un instrumento de política de competencia con indicadores estratégicosdel impacto socioeconómico en el tiempo de las ejecutorias de Pro-Competencia. Cabe recordar que la entidad está dotada con facultades de intervención en la economía novedosas, y otras que, en principio, pertenecían a otros poderes del Estado Dominicano. La política a dirigirse al Poder Ejecutivo, así como las rendiciones de cuenta que el Congreso Nacional tiene derecho a exigirle al organismo, son temas de interés en período electoral. En los 9 años que tiene Pro-Competencia recibiendo asignación del Presupuesto Nacional, no ha sido conocido un instrumento de política de competencia para el país. Discrepo de la calificación dada a Pro-Competencia por una de sus funcionarias en un acto público reciente, como un organismo joven. El tiempo ha sido suficiente para que, el Consejo Directivo de Pro-Competencia, órgano creado desde el inicio de la década que termina, instrumentara una política de competencia con indicadores estratégicos de progreso.

Elaborar y presentar un PEI al Poder Ejecutivo y a la sociedad, así como rendir cuenta de su progreso al Congreso Nacional cuando este lo requiera, siendo este último, el poder estatal que eligió a tales funcionarios administrativos, son mandatos claros de la Constitución y las leyes números 42-08 y 1-12. En mi opinión, es un deber omiso pues el PEI que publica Pro-Competencia en su portal, no cumple con los estándares mínimos, ni cuenta el visto bueno del poder de contrapeso. Es cierto que es la institución, y no los candidatos a cargos electivos, aquella con el pasivo legal. ¿Deben permanecer los aspirantes a la Presidencia de la República y a las posiciones congresuales igualmente pasivos? Por supuesto que no. Los candidatos presidenciales deben tener propuestas en el marco de sus atribuciones constitucionales para dinamizar la política de competencia, distinta a la de competitividad. Mientras, los candidatos congresuales deben exigir rendiciones de cuenta a Pro-Competencia por sus ejecutorias en términos cualitativos objetivos.

No menos importante es recordar, que ambas categorías de candidatos podrían presentar iniciativas legislativas para perfeccionar la Ley núm. 42-08. Sin embargo, el organismo que de manera natural debería elaborar ese anteproyecto de ley y someterlo al Poder Ejecutivo es el Consejo Directivo de Pro-Competencia, en atención a la disposición de la Ley antes citada. Dispone del talento humano que se presume calificado, así como las relaciones de cooperación internacional para cubrir brechas legales en la política de competencia nacional. No se explica que en tantos años y en múltiples ocasiones, sus distintos funcionarios simplemente se han lamentado públicamente, y hasta en sus actos administrativos, que la Ley núm. 42-08: a) tiene plazos demasiados breves; b) multas muy bajas y, c) carece de un control de fusiones y concentraciones. Hemos escuchado esa letanía por casi una década, pero nunca Pro-Competencia ha dado a conocer al Poder Ejecutivo, una propuesta de modificación a la Ley núm. 42-08, para resolver sus deficiencias. Puedo entender que sus administraciones iniciales se enfocaran en la activación plena del organismo, no obstante, podían ir avanzando una propuesta; una vez activadas sus funciones desde enero de 2017 esa inacción es inexcusable.

La falta de voluntad política en ese orden, es una crítica que cabe a todo funcionario con iniciativa legislativa, sea del partido oficial o de la oposición, en la presidencia o el Congreso Nacional. Ahora bien, a ningún grupo de funcionarios le cabe más la crítica por esa inercia que al Consejo Directivo de Pro-Competencia. Dirigen un órgano con la capacidad técnica, la autonomía presupuestaria y funcional suficientes, para ser el motor de la solución de esas brechas legales o estructurales. Se desperdiciaron 9 años para mostrar autonomía y compromiso con la defensa a la competencia al seno de su propio órgano regulador en ese aspecto que los mismos funcionarios califican relevante. Nunca, en 2 cuatrienios u 8 años, la agencia ha exigido al Poder Ejecutivo, en virtud del Art. 31o) de la Ley núm. 42-08, esas modificaciones que, hasta la fecha, en Pro-Competencia consideran un freno a su eficacia una y otra vez como lamento boliviano. El partido oficialista ha tenido el control absoluto del voto congresual por largo tiempo. En el período 2012-2016, el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) y aliados lograron 28/32 asientos en el Senado de la República y 93/183 asientos en la Cámara de Diputados. En 2016-2020, el PLD y aliados lograron 28/32 asientos en la cámara alta y el 127/190 en la baja. Los funcionarios que dirigen Pro-Competencia tendrán calidad para quejarse de las brechas de la ley cuando actuén políticamente al respecto. En 9 años, esa agencia, financiada con fondos públicos, no ha agotado ese esfuerzo.

Encontré en el portal de la institución un documento que dice ser el PEI de 2018 a 2022 (Ver: Plan Estratégico Institucional 2016-2020, aprobado mediante resolución FT-19-2016, versión ejecutiva 2018-2022). De acuerdo a ese documento, Pro-Competencia se orienta a través de tres ejes presuntamente estratégicos:1. Administrar y aplicar los principios y atribuciones y el mandato constitucional establecidos en la Ley 42-08 de Competencia. 2. Promover y abogar por la cultura de libre competencia y beneficios entre los actores económicos y la sociedad en general.3.Robustecer las capacidades de gestión organizacional.Esos objetivos, a pesar de adjetivarse estratégicos, tanto en forma y contenido, son en verdad simples medidores de gestión institucional. No conforman por sí solos un PEI de política de competencia. Simplemente, expone un conjunto de pasos mínimos para cumplir los deberes previstos en la Ley y unas mediciones y auto-evaluaciones muy subjetivas. Por tanto, no es un instrumento que agrega valor público, porque no cuenta con indicadores estratégicos concretos. Como bien explica la CEPAL, un PEI debe contener una política presupuestaria basada en la gestión de resultados cualitativos. De nada sirve que el documento elaborado se comprometa a que el organismo va a someter X número de casos por año (input).Pero, ¿qué mercados serían los prioritarios? ¿Cuál sería el impacto en la competitividad/país o en el bienestar del ciudadano perseguido a partir de una intervención de oficio? El documento no aporta soluciones. Es la mera descripción de un BAU (business as usual).

Estas preguntas deberían responderse en el acto administrativo que cumpla con el mandato del citado artículo 31o); esto es, la presentación de un instrumento de política de competencia, no con una mera organización de la gestión. Para ser un verdadero PEI, el acto administrativo debería comprometerse con un impacto socioeconómico concreto (output). Por tanto, desde 2011, el cumplimiento del artículo 31o) de la Ley núm. 42-08 permanece omiso. La República Dominicana no ha articulado un instrumento de planificación estratégica de su política de competencia, que le ofrezca al votante y a los candidatos a posiciones electivas en la presidencia de la República y el Congreso Nacional, información esencial sobre las brechas estructurales y conductuales en los mercados. Se han hecho informes aislados, no necesariamente en los sectores más críticos. Si estos no derivan una investigación de oficio o en una propuesta de cambio de ley, de poco sirven. El contribuyente no paga para tener una agencia de diagnóstico, tributamos para tener una reguladora de los mercados.

Para ilustrar sobre mejores prácticas en la elaboración de un PEI de una agencia reguladora de la competencia, invito al lector a examinar este enlace, el Plan Estratégico 2018-2021 de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) de los Estados Unidos Mexicanos. Como se puede observar, el instrumento mexicano contiene un conjunto de objetivos institucionales y líneas estratégicas para el período, entre las que destaco: a) analizar ágilmente procesos de licitación, concesiones y permisos para evitar alta concentración en los mercados; b) elaborar estudios de mercado que identifiquen restricciones a la competencia en sectores prioritarios y monitorear el cumplimiento de las recomendaciones emitidas y c) defender la legalidad de las actuaciones de la comisión y ejercer atribuciones que tiene conferida.

El PEI de Pro-Competencia es deficitario en esos renglones. Sus redactores solo están ocupados en sacar casos y reglamentos, pero no parecen preocupados en asegurar valor social y juridicidad de los procesos. En adición, la COFECE anuncia con información sustancial, los sectores en los que focalizará su atención en el mencionado período: sectores financiero, agroalimentario, energético, transporte, saludycontrataciones públicas.El documento de Pro-Competencia es mudo al respecto. La alegada juventud de Pro-Competencia no puede ser excusa para no emular este tipo gestión de calidad. La capacidad gerencial en el Consejo Directivo debe llegar hasta este grado de cumplimiento. Por demás, ha estado poco ocupado por la Dirección Ejecutiva que solo le ha sometido 3 informes de instrucción en 3 años y medio. Mientras, como he criticado antes en esta columna, el ejercicio de la potestad reglamentaria del consejo ha sido más que tímido.

En suma ¿Qué debería ocupar a los candidatos presidenciales al respecto de la política de competencia? Por un lado, el compromiso de realizar estudios de mercado en aquellos segmentos mercantiles e industriales prioritarios con posibles brechas anticompetitivas. He de mencionar que la administración anterior de Pro-Competencia dejo unos cuatro, pero desde entonces no se han publicado nuevos. La política regulatoria de la defensa a la competencia es una función autónoma, que se desarrolla con independencia del gobierno de turno. Sin embargo, queda en la nuda propiedad de la función presidencial otras importantes dimensiones de una adecuada política de competencia, como la mencionada iniciativa legislativa. Hay consenso en la doctrina local sobre la posibilidad de mejorar el estatuto legal y más de un jurista ha hecho señalamientos concretos. Pro-Competencia, no ha publicado una sola propuesta de mejoría a la Ley núm. 42-08. Por el contrario, ha intentado hacer ajustes que son reserva de ley, por la vía reglamentaria, como el programa de delación. En Perú, la reciente modificación a la ley para incluir un control de fusiones y concentraciones fue el resultado de una asesoría de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y elBanco Interamericano de Desarrollo (BID) alInstituto Nacional de Defensa a la Competencia y de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), órgano homólogo de Pro-Competencia. Eso es autonomía plena y quehacer político-regulatorio.A INDECOPI le tomó años de lucha, hasta transformar la cultura política al seno de los poderes del estado hacía la consolidación del estatuto de ley. (Fuente)

Luego de estudiar los programas de gobierno de los 3 partidos con más alto porcentaje en la candidatura presidencial, verifico que el programa de gobierno Un país para la gente,de Luis Abinader, candidato presidencial por el PRM, se refiere al tema en la página 143. El programa Más oportunidad para todos ¡A trabajar!de Gonzalo Castillo, candidato por el PLD, lo aborda en la página 31. Finalmente el programaSiete pilares para una nueva ola de transformaciones en la República Dominicanadel candidato Leonel Fernández no hace una referencia específica al tema. El fortalecimiento institucional de Pro-Competencia es urgente. Los votantes deben prestar atención a las propuestas, la democracia económica en sus transacciones de comercio y consumo depende, en importante medida, del fortalecimiento institucional de la libre y leal competencia.

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