¿Qué tienen en común los productores de leche de Bélgica (véase fotos y video de la BBC acá y acá y una nota de prensa del NYTimes acá), los productores de cebolla larga Colombianos (véase comunicado de la Superintendencia acá) y los productores de cerezas para tarta de Michigan (ver nota de prensa del WSJ acá)?
Para quienes no han abierto los enlaces arriba mencionados, los saco de la duda: recientemente todos han desechado parte de su producción para influir en el precio de sus productos. Esta conducta se ha realizado como una manera simbólica para protestar por los precios «bajos» de sus productos o para que efectivamente los precios «bajos» de sus productos aumenten por la disminución de la oferta en el mercado. Lo interesante fue que las autoridades de los respectivos países actuaron de una manera muy diferente. En el caso de los productores de leche, sus protestas tuvieron eco en la Unión Europea que prometió mayores subsidios al sector (véase comunicado de prensa de la Comisión acá).
Por su parte, los productores de cerezas dispusieron de parte de su producción (hasta un 40%) sin que ello causara interés alguno por parte de la autoridad ¿por qué? Simple, existe un «programa federal» que los autoriza, un ·»Farm commodity program» que existe desde 1993 (véase textos que explican sus antecedentes acá y acá) y que permite que los mercados de determinados productos agrícolas puedan ser «autoregulados» por los productores.
Finalmente en el caso de los productores de cebolla larga, a diferencia de sus colegas, recibieron todo el peso de la ley. En efecto, la Superintendencia de Industria y Comercio los sancionó en el 2008 por celebrar «un acuerdo tendiente a reducir la cantidad ofrecida de cebolla larga para lograr un aumento de su precio.» Las sanciones impuestos fueron pequeñas, teniendo en cuenta el máximo permitido, pero pena es pena.
Bueno esta comparación me sirve para poner de presente un debate que no se ha dado en Latinoamérica (que yo sepa) y es sobre la aplicación de las normas de defensa de la libre competencia en los mercados agrícolas. No lo digo solo porque el tema esté de moda (el Departamento de Justicia de EEUU ha programado talleres sobre el tema durante todo el año 2010) sino porque es de gran importancia para los países de nuestro continente cuyos mercados rurales son muy importantes.
Ahora, primero lo primero: ¿se justifica un tratamiento especial a los mercados agrícolas por parte de las normas de libre competencia? Es cierto que EEUU (Capper-Volstead Act ), la Unión Europea (Council Regulation (EC) No 1184/2006), Inglaterra, Australia e Israel cuentan con excepciones a la aplicación de dicha normativa en los mercados agropecuarios. Pero también es cierto que dichas excepciones han sido criticadas (véase, el texto «The Agricultural Exemption in Antitrust Law» de Reich – 2007) y, en el caso de EEUU, podrían ser revaluadas (véase el texto «Toward a Competition Policy Agenda for Agriculture Markets» de Weiser – 2009).
Por otra parte, es evidente que los mercados agrícolas presentan unas condiciones diferentes a los de los mercados industriales, entre otras, los siguientes: i) la producción es afectada por factores externos que los productores no pueden controlar (el clima); ii) para determinados productos su almacenamiento es muy costoso; iii) las fluctuaciones de precios son frrecuentes; iv) los mercados internacionales están altamente distorsionados por los subsidios; y v) al estudiar la cadena productiva, se encuentra que aguas arriba son mercados atomizados (en la producción) y que aguas abajo tienden a concentrarse en pocas manos (procesamiento, distribución y comercialización).
Ahora, en adición a sus particularidades, dichos mercados tienen una especial connotación para el Estado pues este propende por ciertas condiciones macroeconómicas como la estabilidad de los precios agrícolas, la estabilidad del ingreso para los productores y en especial de los pequeños productores. Dichos objetivos generalmente son obtenidos mediante políticas de subsidio, control de precios y fondos de estabilización de precios. Claramente, los anteriores objetivos macroeconómicos (los alimentos tienen una gran incidencia en la inflación de un país) pueden chocar con los objetivos de las normas de libre competencia. Luego el Estado se enfrentará a disyuntivas: propender por el bienestar del los consumidores versus el bienestar de los productores o bienestar de los productores versus bienestar de los comercializadores. Como si fuera poco, los Estados también procuran tener cierto nivel de «seguridad alimentaria» lo cual les sirve de justificación para «meter la mano» en los mercados agrícolas.
Bueno, después de esta larga introducción, ahora vuelvo a plantear interrogantes que considero interesante discutir con ustedes:
- ¿Se justifica una normativa especial en materia de libre competencia para los sectores agrícolas?
- ¿Las normas de libre competencia deben contener excepciones a su aplicación para dichos mercados? ¿En qué medida?
- ¿Se deberían plantear objetivos de la normativa de Libre Competencia para los sectores Agrícolas?
- ¿Qué enfoque se ha dado en América Latina?
Es hora de empezar a pensar en nuestra propia agenda, lo invito a comenzar contestando la siguiente encuesta:
Derecho y Políticas de Libre Competencia en América Latina 
Maybe the all the convulsions related to the food markets were not a matter of competition law. Most of the problems in the food markets arises from the substantial subsidies for farmers in the EC, the US and Japan. The massive subsidies greatly distort trade and lead to many efficiency problems at world level. In other words, this is a problem of free trade rather than of competition law. Arguing for exemptions will just addd more justification for those who endorse these harmful policies.
Take the perspective of developing countries which are naturally more competitive than the developed countries in food production: their production can never reach their full potential because the subsidies of the developed countries dump the prices of the food in a permanent basis. On the other hand, these developing countries opened up their economies in the past for industrialized products and faced severe competition – some of these countries were successful in dealing with this new scenario, but most of them were not.
How can competition produce the expected effects in such distorted markets?
Estimado Leopoldo, concuerdo totalmente contigo en el sentido de que las distorsiones a los mercados agrícolas internacionales debido a los subsidios que mencionas son un factor importante a tener en cuenta en el debate. Ahora, las excepciones a la aplicación del antitrust y de la implementación de políticas que podrían ser contrarias a la filosofía de la libre competencia (ejemplo, fondos de estabilización de precios o control de precios) que buscan la estabilidad de los precios para proteger a los productores precisamente pueden ser justificadas a la luz de estas distorsiones internacionales.
Estimado Juan David;
Creo que los mercados agrícolas de los paises emergentes, como Colombia, deberían tener un trato mucho más agresivo en materia de competencia que otros mercados. Por agresivo no me refiero a satanizar a nadie, sino a aplicar los parámetros del derecho de la competencia de manera mucho más rigurosa que en otros mercados. Las principales razones para ello son tres:
1. En países emergentes, la producción agricola suele estar fuertemente concentrada en uno o varios eslabones de las cadenas de producción, lo cual ha llevado históricamente a la creación y mantenimiento de monopolios y monopsonios. Al aplicar de manera rigurosa las normas de competencia, se estarían rompiendo esas estructuras y se estaría ayudando a aquellos afectados (consumidores y participantes en la producción. Ello puede no ser eficiente – en últimas, una aplicación estricta implica una limitación a los derechos de propiedad – , pero sería socialmente conveniente en la medida en la que podría haber un efecto redistributivo importante de poder de mercado.
2. La concentración de poder de mercado en unos eslabones de la cadena productiva, que llevaría a los monopolios y monopsonios arriba comentados, suele tener su origen en la estructura post – colonial de la producción agricola en Colombia. Es común encontrar en determinados cultivos que los compradores de determinado bien son pocos porque históricamente así lo han sido, y han hecho esfuerzos para que ello sea así. Frente a esto, el derecho de la competencia rigurosamente aplicado puede hacer una diferencia positiva. Si bien los beneficiarios de estas estructuras económicas pueden justificarlas apelando a argumentos de economías de escala o en los altos costos de la financiación, la verdad es que la historia explica mejor su estructura que un diagnóstico basado en el libre funcionamiento del mercado. En otras palabras, la dependencia del pasado («path dependency») lleva a conflictos con el derecho de la competencia, que éste puede o no resolver a su favor. De nuevo, creo que la eficiencia tiene un campo limitado aquí.
3. Finalmente, creo que es una señal políticamente muy positiva que no se enfatiza lo sufienciente, especialmente frente a organizaciones que se quejan de los países en desarrollo por ser dados al favoritismo. Me parece muy valiente que países en desarrollo se metan en areas politicamente tan complicadas como el agro, especialmente porque los paises que promueven la competencia como herramienta para el derecho económico NO LO HACEN. De hecho, no intervenir en estas areas perpetua dinámicas nefastas de poder basadas en el favoritismo, las cuales tienden a perpetuar las barreras a la competencia que les son favorables.
Creo que esta es una discusión importante para Colombia, aunque dudo que tenga muchos patrocinadores. Despues de todo, los beneficios de los monopolios y monopsonios están concentrados, mientras que los beneficios de la libre competencia no lo están.
Estimado Andrés. Tal vez debí tener en cuenta dentro de la encuesta una posición como la que usted expone, en el sentido de que los mercados agrícolas merecen una «mano más dura». Ahora, recomiendo revisar el informe de la OECD titulado «Competition and Regulation in Agriculture» del año 2004; el documento expone un panorama completo sobre las excepciones agrícolas y se enfoca en dos temas que se presentan con frencuencia en dichos mercados: el poder de monopolio/monopsonio que se presenta «aguas abajo» y los acuerdos entre productores. Ahora, su posición se ve reflejada en la siguiente frase del documento «Some researchers argue that weak enforcement of antitrust laws are responsible for an undue concentration of retailing and purchasing and that antitrust laws should be enforced more strictly against their buyers than against other combinations. (Carstensen (2004) and Taylor (2004))» (p 28).
Ahora, tengo las siguientes dudas. En el punto 1 usted sugiere una aplicación «más rigurosa» que llevaría a «romper las estructuras». ¿a qué se refiere con más rigurosa? Económicamente sería contraproducente prohibir los tipos de estructuras de mercado que se presentan (ej. prohibir el monopolio o el oligopolio) y por esa razón el derecho de la competencia no las prohibe; lo que se prohibe son las conductas anticompetitivas Entonces, cuando habla de romper estructuras, ¿se refiere a que la autoridad de la competencia imponga sanciones que implique «desconcentrar» los mercados»?… ¿como obligarlos a escindirse en varias firmas?
En el punto 2, quisiera saber por qué las estructuras de mercado actual son un producto «post-colonial». La verdad es que la concentración «aguas abajo» es común en general en los mercados agrícolas de todo el Mundo, no es exclusivo de Colombia o Latino América. Y en gran medida puede explicarse por las economías de escala que se obtienen en dichos eslabones de la cadena y que lleva a la concentración económica. En EEUU pusieron al GAO a revisar si había relación entre la concentración del mercado de producción en el alza de los precios de los alimentos. Su conclusión: no puede concluirse que dicha haya sido la razón y se identificaron otras variables más potentes que determinaron el alza.
Coincido con usted en que la discusión es muy importante y celebro que haya aprovechado estas páginas para exponer su posición porque enriquece el debate.
Se me olvidó una pequeña perla: las cuestiones de subsidios, en la medida en la que tienen efectos sobre la competencia, deberían claramente ser un tema que entra bajo su análisis. Estoy de acuerdo con Juan David cuando señala que frente a escenarios de dumping, éstos se justifican, aunque solo a corto y mediano plazo; la solución final debería ser la sanción a países por implementar subsidios que afectan la competencia y el bienestar de las persoanas. Pero de nuevo, este es un tema tan politicamente sensible que dificilmente se llegará a un acuerdo, o una sanción.
Juan, voy a escribir corto por falta de tiempo. Espero ser preciso y claro. No veo una razón evidente para justificar un trato especial para los mercados agrícolas.
En primer lugar, hay una regularidad estadística (Sutton) que permite esablecer que las estructuras industriales son similares en diferentes países sin importar el nivel de desarrollo. Esto implica que el argumento por el cual debe haber una política de competencia más estricta en economias en desarrollo/emergentes debido a consideraciones estructurales tiene poco peso, a menos que se considere que para cada tipo de economía hay un fin diferente del derecho de la competencia.
En segundo lugar, el objeto del derecho de la comptencia, en cualquiera de los casos no puede ser la redistribución. Si así fuere, pierde sentido el objeto general de la norma: la libre competencia. Este es el principal problema en la política de competencia en los mercados agrícolas, se asume que hay que proteger al productor para proteger la competencia.
En tercer lugar, no es cierto que todos los mercados agrícolas presenten estructuras identicas. Por el contrario existen estructuras muy variadas. Por ello pensar que imponer una única estructura de mercado a productos con dinámicas asimetricas puede llevar a eliminar el verdadero y primer incentivo de todo productor: las utilidades.
Por último, en lo que respecta a las ayudas de Estado, este un mecanismo propio de la política industrial. Y el fundamento del mismo también dista del análisis del derecho de la competencia y se ubica en el análisis de la competitividad -también propio de la política de competencia. Por ello, no es de extrañar que en Colombia, donde los grandes subsidios son excepcionales y dependen del tipo de mercado, la actividad agricola reciba todo el peso de la Ley mientras que en Europa y USA, no. Distinto es que la Autoridad de Competencia, al menos en Colombia, no tenga en cuenta consideraciones derivadas de la organización industrial para entender la conducta de los agentes en mercados agricolas y cometa constantes errores tipo 1 y tipo 2.
En fin, este es un tema díficil que pone en jaque muchos de los «fines» del derecho de la competencia, pues los mercados agricolas revelan que en muchas ocaciones no es el bienestar de largo plazo de los consumidores, o la competencia misma lo que impone la aplicación de dichas normas, sino intereses ajenos a la competencia y al consumo y cercanos al favoritismo de campeones nacionales, la redistribución y la preservación de la industrias en razón al interés público.
Un abrazo Lalo!
Creo que el debate es muy interesante, y por estos días he visto varios avisos de prensa que realzan la actualidad de esta discusión. Estoy preparando una respuesta corta y breve a los comentarios que todos me han hecho (y por los cuales les estoy agradecido). ¡Más noticias pronto!